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来源:网络 关键字:【郎平】“多利益相关方”的概念、解读与评价 更新时间:2017-10-22 16:37:08
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    “多利益相关方”并不是互联网治理的专有词汇,而是全球治理时代的一种全新治理路径,与传统的“统治”和“管制”的方式完全不同。在全球治理时代,“多利益相关方”契合了互联网治理的复杂多元特性,是当前全球治理的大势所趋。超越模式之争,可以看到“多利益相关方”是一种普遍意义上的治理路径和方法,而不是唯一的解决方案。在实践中,根据议题的不同,它可以有多种表现形式,各利益相关方依据其行为体特性,发挥不同的作用。我们应理性和客观地看待“多利益相关方”,避免将其简单地归类于美国模式,既看到它在普遍意义上积极的一面,也要清醒地认识到它在实践中表现形式的多样化、甚至是对立的分歧,遵循国家利益做出灵活应对。
    2012年被一些学者看作是大国就网络空间展开权力争夺的“元年”,特别是发达国家与发展中国家在国际电信世界大会上就修改国际电信规则相互激烈对峙,更是加剧了国际社会在互联网治理问题上的分裂。
    争执的核心内容之一就是互联网治理的模式问题,以美国为首的发达国家以自由、民主、开放为旗帜,支持“多利益相关方”的治理模式,借此将政府行为体排除在治理主体之外;以中国和俄罗斯为代表的发展中国家和新兴经济体则坚持网络主权的概念,认为政府有权对本国境内的互联网设施及服务拥有管辖权,在国际互联网治理中应采用“多边主义”的治理模式。
    然而,近两年来,以印度和巴西为代表,越来越多的国家开始转而支持“多利益相关方”,后者俨然成为国际互联网治理“政治正确”的标签。那么,“多利益相关方”究竟是一个什么样的概念?该如何解读和评价它?
    一、“多利益相关方”概念的提出及实践
    “利益相关方”(stakeholders)这个概念并不是互联网治理的创举,它最早出现在公司治理领域。1984年,美国公司伦理企业研究所所长爱德华?弗里曼出版了《战略管理:利益相关者管理的分析方法》一书,明确提出了利益相关方的概念和理论。
    在这本书中,“利益相关方”被定义为“能够影响一个组织目标的实现,或者受到一个组织实现其目标过程影响的所有个体和群体。”在公司治理中,利益相关方可以是任何一个影响公司目标完成或受其影响的团体或个人,包括雇员、顾客、供应商、股东、银行、政府,以及能够帮助或损害公司的其他团体;企业管理者不应仅仅关注企业自身利润最大化的单一目标,而应该更多关注企业自身的存在和发展与其他利益相关方利益的共赢。
    与传统的股东至上主义相比较,该理论认为任何一个公司的发展都离不开各利益相关方的投入或参与,企业追求的是利益相关方的整体利益,而不仅仅是某些主体的利益。此后的数十年间,许多学者从不同的角度对“利益相关方”进行定义,但其中以弗里曼的观点最具代表性。
    抛开公司治理的研究不谈,在全球性的公共问题治理上,这一术语最初主要被用于环境治理和可持续发展,MinuHemmati于2002年出版的Multi-stakeholderProcessesforGovernanceandSustainability:BeyondDeadlockandConict一书,就是一本被广泛引用的讨论多利益相关方和可持续发展关系的代表作。今天,“多利益相关方”已经广泛出现在各种主流媒体、国际组织的文件以及学术研究中,成为主流词汇。
    “多利益相关方”在互联网治理领域的实践要早于这个概念的提出。20世纪80年代后期,互联网进入一个高速发展的时期,随之而来的工程技术问题也日趋复杂。为了更好地汇聚各方智慧,并对技术问题迅速做出反应,互联网工程任务组(IETF)采取了完全不同于同时期相关技术组织的治理模式。IETF向所有人开放,举行公开会议研讨技术问题;每年召开三至四次会议,其规模不断扩大,从1987年的50人扩大到2012年的1200余人,为来自公司企业、研究机构、高校、标准组织的技术人员创造了交流的空间。
    作为一个庞大而成熟的标准化组织,IETF奉行的信条——“我们反对总统、国王和投票;我们相信协商一致和运行的代码”——集中体现了将政府权威排除在外、没有集中规划、也没有总体设计的自下而上、协商一致的治理模式,在很大程度上确立了早期互联网治理的自由主义精神和文化,为互联网的发展及其在全球的迅速普及奠定了基础。
    进入90年代,随着互联网与政治、经济、社会的日益融合,私营企业、政府部门以及其他民间机构也成为利益相关方,积极要求参与到互联网治理中去。1998年,互联网名称与数字地址分配机构(ICANN)的成立就是一个各方妥协的结果。
    作为一个私营的、非营利性国际机构,ICANN的职责是互联网域名系统管理、IP地址分配、协议参数配置以及根服务器系统管理。与IETF的治理实践不同,ICANN模式的代表性更广,面向全球的互联网社群,从域名注册商等中小企业到普通的互联网用户,从技术人员、政府、学术界到民间机构,各相关方都能够参与其中,表达自身的利益诉求;政府代表也可以在咨询委员会内对董事会的决定提出质疑,但是没有否决的权力,是一种有限度的参与。
    然而,直到21世纪初的信息社会世界峰会(WSIS),“多利益相关方”这个词汇才首次被应用到正式的国际官方文件中。2003年的日内瓦阶段会议之后,根据《日内瓦原则宣言》的要求,联合国秘书长授权成立了由40个成员组成的互联网治理工作组(WGIG),负责“形成关于互联网治理工作的定义”,“确定与互联网治理有关的公共政策问题”,“推动不同利益相关者群体对各自角色和责任形成共识”。
    2005年,在WGIG的报告中,“多利益相关方”一词首次出现在国际官方文件中:报告11次提到了这个术语,并且确认需要一个“全球的多利益相关方论坛来解决互联网有关的公共政策问题”。随后,在峰会的第二阶段突尼斯议程中,“多利益相关方”一词被继续沿用,并在会议的成果文件《突尼斯议程》中出现了18次之多,特别是拟成立的互联网治理论坛(IGF)继续采用“多利益相关方”的治理模式。
    此后,“多利益相关方”几乎等同于互联网治理的同义词,更有甚者,把多利益相关方上升为一种价值观或者“主义”(Multistakeholderism),而ICANN在保障全球互联网运行方面的成功也令其成为“多利益相关方”的实践典范。但是,对于什么是“多利益相关方”,各方的解读并不一致。互联网协会(ISOC)认为,“多利益相关方”并不是一种单一的模式,也不是唯一的解决方案,而是一系列基本原则,例如包容和透明,共同承担责任,有效的决策和执行,分布式和可互操作的治理合作。
    ICANN前总裁法迪(Fadi)于2015年7月在美国国会作证时表示,“多利益相关方”的特点是基于自愿的合作(voluntarycooperativeefforts),参与群体多元化,并且过程对所有人开放。美国商务部国家电信和信息管理局(NTIA)负责人拉里?施特里克林(LarryStrickling)指出,多利益相关方的过程包括了各利益相关方的完全参与,在共识基础上的决策,以及通过开放、透明和问责的方式来运作。
    由此可见,究竟什么是“多利益相关方”其实并没有一个标准答案。从最初由技术社群推而广之的一种治理实践,到如今由于美国政府的强力支持而被意识形态和西方化的治理模式,国际社会对于“多利益相关方”的解读也更多带上了具有政治色彩的利益研判。
    二、从全球治理的视角解读“多利益相关方”
    解读“多利益相关方”不应仅仅将视野局限于互联网治理,而是应放在全球治理的大背景下。互联网治理作为全球治理的重要组成部分,同样应遵循全球治理的基本理念和发展趋势。因此,在解读和评价互联网治理的“多利益相关方”之前,应明晰和厘清一些基本概念和事实。首先,什么是“治理”?它与传统意义上的“管理”和“管制”有何不同?其次,互联网治理与其他领域的全球治理有何异同?为什么是“多利益相关方”?
    1、“治理”概念的起源及扩展
    “治理”是一个很古老的政治学概念。早在公元前5世纪的东周春秋末期,据《孔子家语?贤君》记载,儒学创始人孔子及其弟子就提出“吾欲使官府治理,为之奈何?”赵国著名的思想家、政治家荀子在《君道》中也提出“明分职,序事业,材技官能,莫不治理,则公道达而私门塞矣,公义明而私事息矣。”
    作为一个起源于政治学的概念,治理最早是指政府的治理工具、行为方式以及通过某些途径用以调节政府行为的机制,其基本释义主要包括:(1)得到管理和统治;(2)指理政的成绩;(3)治理政务的道理;(4)处理或整修(河道)。
      在英语语境中,治理(governance)一词源于希腊语,意为“控制、引导、驾驶”,最早的文字记载出现在16世纪英国著名的宗教改革学家WilliamTyndale以及詹姆斯五世和亨利八世的一些皇家书信中,称之为“领土的治理”;19世纪时,英国历史学家查尔斯?普卢默(CharlesPlummer)翻译出版了15世纪约翰?福蒂斯丘(JohnFortescue)的拉丁作品《英国的治理》,首次将治理与制度结构联系起来,探讨了绝对和有限君主制的差别。
    在很长一段时期,治理一词常常与政府的概念和职能联系在一起。20世纪下半叶,世界银行大力推动发展中国家的自由主义改革,提出了“善治”的概念,要求政府增加透明度、减少腐败、提高行政效率等。
    20世纪90年代,随着经济全球化的进程的不断推进,“治理”开始被许多经济学家和政治学家用来描述不同领域的公共和私营机构的活动,这一时期,治理的概念内涵和外延得到极大的发展,全球化时代的治理概念应运而生。虽然各方对治理的概念界定不同,但是普遍的共识是:
    在全球化时代,政治权威正在向社会扩散,治理体系也正在从政府主导的体系转向多层次治理,乃至没有政府的治理。治理理论的创始人之一詹姆斯?N?罗西瑙认为:治理是通行于规制空隙之间的那些制度安排,或许更重要的是当两个或更多规制出现重叠、冲突时、或者在相互竞争的利益之间需要调解时才发挥作用的原则、规范、规则和决策程序。
    格里?斯托克指出:“治理的本质在于,它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威和制裁。治理的概念是,它所要创造的结构和秩序不能从外部强加;它的作用来自于多种处于统治地位的并且互相发生影响的行为体的互动。”
    在治理的各种定义中,目前较为权威的是1995年全球治理委员会的表述。它的界定是:治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和;它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程;它包括有权迫使人们服从的正式机构和规章制度,以及种种非正式安排。
    而凡此种种均由人民和机构或者同意、或者认为符合他们的利益而授予其权力。根据这个定义,“治理”包含了四个特征:(1)治理不是一套规则条例,也不是一种活动,而是一个过程;(2)治理的建立不以支配为基础,而以调和为基础;(3)治理同时涉及公、私部门;(4)治理并不意味着一种正式制度,而确实有赖于持续的相互作用。
    因此,治理完全不同于传统意义上的统治或管制。第一,治理是指多种行为体围绕共同的目标彼此协调的一种过程,治理的施政主体不局限于政府,而是包含了非政府组织、私营部门、个人等多种行为体;
    第二,统治和管制的权威主要来自政府,而治理虽然需要权威,但这个权威并不为政府所垄断,它需要政府与非政府组织、公共机构与私人机构之间的密切合作,而非政府行为体的作用和影响力有明显上升;
    第三,统治或管制的实现途径是一种自上而下的权力作用,通过发号施令、制定和实施政策,对公共事务实行单向的管理;治理则体现为一种扁平化或者网络化的互动关系,政府、非政府组织以及各种私人机构主要通过合作、协商来共同处理公共事务,所以其权力向度是多元化的。
    在治理的过程中,政府的作用常常不可或缺,但其作用不再是自上而下的发号施令,而是体现在依靠其强大的动员能力,为共同行动提供服务和公共产品,营造有利于共同行动的大环境。
    例如,提供制度保障,对社会力量能否进入、怎样进入公共事务治理领域,并且对其他治理主体进行必要的资格审查和行为规范;制定政策激励,在行政、经济等方面采取相应的奖惩措施,引导和鼓励其他行为体采取共同行动;实现外部约束,做好公共事务治理的“裁判员”,依据相应的法律和规章制度,对其他治理主体的行为进行监督、仲裁甚至惩罚。
    2、全球治理框架下的互联网治理
    所谓“全球治理”,是指解决全球性问题,由国家、非政府组织、私营企业等其他行为体构成的多权力中心的国际社会,通过相互磋商与合作,建立的具有自我实施性质的国际制度、规则或机制的过程。
    全球治理强调平等对话,调和冲突利益;全球治理不排斥权力关系,主张通过协调和运用权力赋予制度执行力;就实现形式来看,迄今为止全球治理并没有形成一种确定的组织形态或制度模式,而是在不同层面上,所有相关行为体(包括全球、国家和区域)共同协商形成的一种合作关系,它可能是正式或非正式的制度,也会根据情况采用自上而下或自下而上的制度。
    与二战后的国际环境不同,当前全球治理的对象更加复杂化,主要表现为安全概念多元化、权力概念多元化、利益多元化和治理多层级化。安全的概念已经突破了传统的军事安全,包含了更为广泛的非传统安全内涵,而权力概念也不仅仅是指军事权力,更多表现为软实力,对某些领域内治理规则的控制权。在不同的问题领域,需要协调各方利益,包括主权国家、商业利益集团、公民社会以及个人等不同强度和偏好的利益诉求,全球治理措施的落实则涉及国内、国外、区域内不同层级的治理活动。
    因此,如果说二战后的国际问题可以依靠主权国家政府间的协商合作就可以完成,那么,全球化时代的治理进程从协商到落实都需要各方相关行为体的共同协作,否则有效的治理根本无法实现。
    在这个背景下,“互联网治理”出现了。2005年,WSIS在最终公报中提出了“互联网治理”的概念,随后被联合国互联网治理工作组采用并沿袭至今。根据其定义,互联网治理是指“政府、私营部门和民间团体根据各自的职能,制定并应用影响互联网发展与使用的共同原则、规范、条例、决策流程和纲领。”从这个定义来看,“互联网治理”的概念界定与其他治理并没有太大的差别,但如果回顾一下互联网的治理实践,我们就可以看到互联网治理与其他领域的全球治理的最大不同。
    互联网治理是一个复杂的多元复合体,包含了众多不同的维度。一方面,它可以被分解为“问题”、“治理主体”和“治理机制”三个不同的维度。治理问题涉及基础设施、法律、经济、发展和社会文化多个领域;治理涉及的主体和参与者也是多元化的,包括国家、私营机构、民间团体以及互联网用户;而治理的机制则涵盖了自我约束、国家、区域以及全球多个层次。
    从治理的内容来看,互联网治理的目标是提供一种全球公共产品或准公共产品。在技术层面,I*组织和ICANN的工作是通过制定统一的技术标准、域名解析来保证全球互联网的有效运转和实施,是一种典型的全球公共产品;在公共政策层面,由于每个国家国情不同,制定的规则既可能体现国际社会的共同理念,例如打击网络色情和犯罪,表现为一种全球性公共产品,也可能是部分行为体之间达成的共识和规则,这就表现为一种俱乐部公共产品,大部分的互联网公共政策都属于此类。
    另一方面,从规则制定的维度对其进行再梳理,它主要涉及四个层面的问题:
    第一,在法律层面,从法律机制来看,互联网治理可以通过立法、行为规范、自律、判例法来实现;从法律问题来看,互联网治理需要解决的问题很多,特别是司法管辖权的辨别和解决方案;商标、著作权等知识产权的保护;打击网络犯罪;隐私与个人信息保护以及言论自由等个人权利的维护。
    第二,在经济层面,互联网治理的主要内容是如何规范和管理电子商务以及保护消费者的权益,推动数字经济的发展。一般来说,电子商务有四种形式:企业对个人(B2C)、企业对企业(B2B)、企业对政府(B2G)以及个人对个人(C2C),治理内容既涉及基础设施和标准层面的宽带接入、互联网安全技术和加密技术,也涉及法律层面的司法管辖、知识产权保护、电子签名和消费者权益。
    第三,在发展层面,技术从来不是中立的,如何使社会各个阶层都能够感受到技术进步带来的好处,是互联网治理的重要内容。几乎每一个互联网治理问题都能够与发展问题相联系,特别是电信基础设施、普遍接入和数字鸿沟问题,这也是信息社会世界峰会始终反复强调的。
    第四,在政治层面,内容的治理既包含全球已达成共识的政策,例如儿童色情、恐怖主义宣传等;也包括一些特定国家、地区或种族由于特殊的宗教和文化价值考虑,认为是敏感的内容,例如纳粹网站,或是与政治和意识形态相关的内容审查,这一类内容控制也是目前争议较多的治理内容。在内容控制的另一面,如何保护网络空间的人权也是当前互联网治理中的热点问题,由于国情不同,作为内容政策治理的主体,每个国家的政府在维护隐私权、言论自由、获得信息权、保护文化语言多样性以及教育权方面的政策有共性也有差异。
    互联网治理应该采用什么样的治理模式,必然不可能有唯一的答案,但是它应该符合全球治理的理念和逻辑。在全球化的背景下,互联网治理同样应该坚持平等、民主、合作、责任和规则这五项全球治理的关键词。
    首先,平等是互联网治理的基础,政府、私营企业、民间社会、个人都是平等的参与者,享有同等的参与权力;民主是互联网治理的价值理念,规则制定的过程应体现公平和正义的原则;合作是互联网治理实现的主要途径,只有依靠不同国家和不同行为体之间的共同努力才能应对;责任是互联网治理的核心内容,每个行为体都需要承担各自不同的责任;规则是互联网治理的实现手段,制定、完善和创新国际规则或机制是互联网治理目标得以实现的主要途径。
    只有坚持上述原则,互联网治理才可能实现善治,集体行动才能实现,程序正义和治理绩效也才能得以体现。多利益相关方框架正是契合了这一点,才成为当今互联网治理的主导路径。
    三、超越模式之争来评价“多利益相关方”
    基于上述分析,与传统的自上而下的管理或管制相比,“多利益相关方”框架能够将互联网治理中政府、私营机构、民间组织等治理主体纳入一个框架中,体现了包容性(inclusiveness)、均衡责任(balancedresponsibility)、动态参与(dynamicinvolvement)和有效实施(effectiveimplementation)等互联网治理的核心原则,具有其他路径无法比拟的优势。这一认知已经是国际社会的主流观点和共识。
    超越了模式之争,全球治理框架下的“多利益相关方”代表了一种解决问题的路径或者一些原则,而不是直接的解决方案。在治理的实践中,它可以有多种表现形式。
    例如,在技术层面的互联网治理中,多利益相关方框架表现为技术专家主导的自下至上的治理方式,以IETF为代表;在互联网关键资源领域,ICANN的多利益相关方模式则表现为一种自下而上、基于共识基础上、政府有限参与的治理方式;在公共政策领域,例如IGF平台上,多利益相关方框架则是政府、私营机构、公民社会共同参与的治理;在安全治理中,例如UN,多利益相关方框架则突出表现为政府占绝对的主导地位。
    值得一提的是,虽然ICANN版本的多利益相关方模式得到了国际社会的普遍认同,但是,它只是多利益相关方框架的一种具体实践形式,并不能据此就把多利益相关方框架与ICANN模式划等号。
    在实践中我们应当明确区分作为治理路径的“多利益相关方”与治理实践中的多利益相关方模式。当前西方国家主导的国际舆论常常将二者混淆起来,简单地将ICANN版本的“多利益相关方”治理模式等同于“多利益相关方”路径,将其当作网络空间治理的主导价值观,这是一种偷梁换柱的概念。
    ICANN模式充其量只是“多利益相关方”路径的一种具体实践形式,并且局限于互联网域名与数字地址分配领域,它并不具有普适性。在实践中,“多利益相关方”框架以何种模式表现出来,或者说,由哪个行为体来主导进程、以何种模式进行治理,还需要根据治理议题的性质做具体分析。
    首先,行为体特性决定了由哪个行为体来主导治理进程。在多利益相关方框架中,不同行为体既有各自专长的领域,也各有鞭长不及之处。
    政府的力量在于凭借其政治权威,能够集中整合不同资源提供必需的公共物品,通过政策、法规、宣传等手段,为治理创建必要的环境和条件,但是在具体政策执行落实、技术创新等方面却必须依靠私营部门、研究机构以及个人的配合;私营企业是互联网发展和技术创新的主要推动力量,在制定技术标准方面有着其它行为体难以企及的优势,但它的优势领域相对有限,如果涉及整体规划和统筹,则离不开政府的支持;互联网技术赋予了非政府行为体“以弱制胜”的不对称优势,其发动的黑客攻击甚至会危及互联网的运行和安全,因而在互联网治理中,个人或民间组织的配合不可或缺。
    总的来看,随着互联网治理内容逐渐由技术向经济、发展和政治领域拓展,随着政治性的水平由低至高,政府的主导作用将愈加显著,而其它行为体的参与也不可或缺。
    其次,治理机制或平台的选择取决于行为体、特别是政府行为体希望付出的交易成本。从目前现有的治理机制来看,非政府间平台主要集中在互联网产业的资源管理与分配、标准制定和运行安全,而政府间平台既有联合国框架下的治理机制,也有区域治理机制,既涉及互联网特有规则的制定,也涵盖了传统商业和经济规则在互联网领域的延伸。
    一般来说,在没有替代机制的情况下,接受现有的治理机制要远比创建新的治理机制更加节约成本;对于相同的治理目标,在具有可替代机制的情况下,机制的属性则是决定行为体交易成本的关键。
    前者如ICANN,作为一个非政府的治理机构,只有顺应现有的治理路径,鼓励民间机构扎实地参与到具体的工作中去,才能逐渐掌握更多的话语权;后者如APEC、G20、金砖组织等,同样是探讨数字经济的发展,但是,考虑到机制的代表性、程序正义性、机制化程度等因素的差别,治理的绩效也会有所不同,那么考虑到交易成本的大小,可以制定不同的参与和应对策略。
    但是,也应该看到,“多利益相关方”治理这一概念正在被美国等一些国家利用,通过其人才、价值观方面“软实力”手段,达到削弱政府角色、边缘化联合国作用、以谋求更大的实际控制权和主导权。作为一种基本的治理框架,“多利益相关方”这一术语本身是中性的;但是在当今国际政治的实践中,它同样具有“非中性”的特征,对具有不同优势和实力的国家而言,它所能带来的效果和影响是不同的。因此,应客观和理性地评价互联网治理的“多利益相关方”框架,既要看到它在普遍意义上积极的一面,也要清醒地认识到它在实践中表现形式的多样化、甚至是对立的分歧。
    四、结语
    2015年12月,联合国发布“信息社会世界峰会成果落实十年审查进程高级别会议”成果文件,明确了将继续坚持“多利益相关方”的原则与价值观,同时认同政府在与国家安全有关的网络安全事务中的主导作用,以及所有利益相关方在各自不同的角色以及责任中所发挥的重要作用和贡献。模式之争可以说就此告一段落,但是“多利益相关方”对互联网治理、甚至是网络空间新秩序的建立却带来了深远的影响。
    在全球化时代,多利益相关方的治理框架已经成为互联网治理的核心理念,更是全球治理的大势所趋。对于在互联网发展中处于后来者的发展中国家而言,积极参与国际互联网治理进程,意味着我们要一方面接受现有的治理体系,另一方面又要有效应对于我不利的“制度非中性”问题。这就需要我们在坚持多利益相关方框架的同时,明确我们面临的挑战和机遇。
    应该看到,作为一种治理的框架,“多利益相关方”框架不仅仅适用于互联网的国际治理,更加是对互联网的国内治理提出了更高的要求,在国内相关政策的制定中,不能再固守政府一家说了算、由上至下的治国理政模式,而是应该在政策制定的酝酿、起草、修改和决策各个环节,听取和吸收多方的意见,进行多方探讨和论证。
    (本文刊发于《汕头大学学报·网络空间研究》,2017年第9期,第75-82页。)